权威解读 | 自然资源部地质勘查管理司负责人就《地质勘查活动监督管理办法(试行)》答本报记者问

发布日期:2021-06-10 10:14

来源:中国矿业报  2021年6月9日  作者:赵腊平 姜焕琴 

 

自然资源部近日印发《地质勘查活动监督管理办法(试行)》。在国务院持续推进政府职能转变、日益重视行政管理“放管服”的关键时期,自然资源部出台文件加强地质勘查活动事中事后监督管理意义重大。那么,出台这一文件的背景是什么?文中又有哪些亮点?将会对地质勘查行业的发展带来哪些影响?带着这些问题,《中国矿业报》记者近日采访了自然资源部地质勘查管理司负责人。

问:请简要介绍下《地质勘查活动监督管理办法(试行)》出台的背景及过程。

答:2017年9月,《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》公布,取消地质勘查资质审批,并要求自然资源部采取以下措施加强事中事后监管:一是制定发布开展地质勘查的标准和规范;二是充分发挥地质勘查行业组织自律作用;三是对政府部门委托的地质勘查任务,要加强地质勘查单位履约情况的监督,并对委托任务承担相应行政责任;四是加强事中事后监管,推行“双随机、一公开”抽查,及时查处违法违规行为;五是建立地质勘查单位“黑名单”制度,推动对失信者实行联合惩戒。

2017年10月,《国土资源部关于取消地质勘查资质审批后加强事中事后监管的公告》发布,明确了资质取消后的工作方向和措施。2018年4月,《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》发布实施,《地质勘查资质管理条例》正式废止,加强事中事后监管的重要性日益凸显。2019年7月,《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》提出,充分发挥全国信用信息共享平台和“互联网+监管”的支撑作用。2019年9月,《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》进一步明确了深化简政放权、放管结合、优化服务改革的市场化方向。2020年12月,《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》明确要求,依法依规实施失信惩戒,完善失信主体信用修复机制,提高社会信用体系建设法治化、规范化水平。

为贯彻落实国务院的要求,加强地质勘查活动事中事后监督管理,促进地质勘查行业健康发展,保障地质勘查工作有序发展,自然资源部地质勘查管理司先后赴北京、内蒙古、四川、山东、新疆、福建等省(区、市)自然资源主管部门及有关地质勘查单位开展调研,召开全国省级自然资源主管部门座谈会,召集相关行业组织进行座谈交流,充分听取地方自然资源主管部门、地质勘查单位及行业组织的意见和建议。在此基础上形成初稿,两次发函公开征求意见,召开专题会议研究,最终形成28条具体规定,主要内容包括监管职责和分工、监管程序和方式、异常名录和严重失信主体名单管理、监督检查与鉴定服务等方面。

问:《地质勘查活动监督管理办法(试行)》是推进政府职能转变,加强“放管服”改革的重要体现,请问针对地质勘查活动特点具体设计了哪些管理机制?

答:《监管办法》主要形成了五方面的管理制度:

一是建立了以信用为基础的新型监管机制。地质勘查资质取消后,以地质勘查活动为中心,地勘单位填报信息为基础,建立监管服务平台,将信用机制贯穿于信息产生、公示、归集、管理、运用等各个环节,形成了闭合的信用监管与服务链条,最终形成了以监管职责为起点,以“双随机、一公开”方式,涵盖地质调查、矿产勘查、地质灾害防治三大活动领域的统一监管制度。

二是构建了监管、自律、监督协调机制。行政机关、行业组织及地勘单位、社会公众在地质勘查活动监管中都能各尽其职、协同一体。其中,行政机关具体负责推进地质勘查活动的监督管理,维护市场底线和秩序;地勘单位在行业组织的自律下,加强自治管理,规范勘查活动;为社会公众举报投诉违法违规行为提供了畅通的渠道。每个环节互相衔接,共同构成单位自治、行业自律、社会监督、政府监管的社会共治新格局。

三是实行异常名录和严重失信主体名单制。将事前审批调整为事中事后监管,关键是减少行政权力对市场的不当干预,惩戒失信行为就是维护市场秩序。异常名录和严重失信主体名单就是地勘市场的预警机制,限制失信者权利,有利于建立更加健康的行业生态和勘查秩序。

四是建立了地质勘查技术鉴定与服务渠道。在实践中,对地质勘查市场秩序最大的危害是各种造假问题,当前对造假行为的认定缺乏合法渠道;由于专业性强、行为隐蔽性和信息不对称等因素,结局往往是民事争议各执一词、行政无权解决技术争端、司法裁判遭遇专业障碍。部省各司其职,推进地质勘查技术鉴定与服务工作,有效打通了地质勘查活动领域的行政、司法及民事权利救济渠道,也与本办法中的“双随机”监督检查形成了“点面结合”的制度呼应,解决在地勘领域缺乏权威技术鉴定渠道等问题,更加精准打击地质勘查领域违法造假等行为,保障地质勘查工作质量。

五是建立部省联动及跨省协作机制。从平台建设、信息填报、监督检查、举报投诉等方面,明确了部省职责分工。总的设计是,自然资源部统筹部署,指导各省厅具体落实地质勘查活动监督管理措施。各省、自治区、直辖市自然资源主管部门组织开展本行政区内地质勘查活动的“双随机、一公开”,指导市县自然资源主管部门开展日常监督管理工作;对投诉举报事项,由项目所在地县级以上自然资源主管部门开展调查核实及处理,超出职责权限的,应将调查核实结果转送具有处理权限的机关处理。这样促使在横向上形成有机联系的行政管理网格体系。

问:异常名录和严重失信主体名单管理是《办法》中比较受关注的一个点,这充分体现了自然资源部在地质勘查领域构建以信用为基础的新型监管机制所做的努力,请问在实践中应如何理解和把握?

答:国务院办公厅《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》(国办发〔2019〕35号)明确指出,“支持有关部门根据监管需要建立重点关注对象名单制度,对存在失信行为但严重程度尚未达到失信联合惩戒对象认定标准的市场主体,可实施与其失信程度相对应的严格监管措施”。结合地勘行业发展现状和勘查活动中常见的问题等实际情况,在《办法》中设立了异常名录和严重失信主体名单,二者在主观恶性和客观影响方面都存在程度差别。在地质勘查活动中,有关主体如存在失信行为,首先应被列入异常名录,以示提醒并敦促失信主体纠正失信行为;经过一段时间后仍然没有进行信用修复的,将会被升级为严重失信主体,在市场活动中受到一定限制。此举将有利于激活市场自我淘汰机制,更好地激发市场主体活力。

同时,通过地质勘查行业监管服务平台,实现行业信用信息互联互通,部门共享、上下同步、措施统一、标准一致的信用监管协同机制,管理部门能更加及时地动态掌握地质勘查市场情况及规律特征,建立风险预判预警机制,采取相应政策防范和控制苗头性和区域性风险,更好地保障行业市场秩序。

问:国务院决定取消地质勘查资质审批后,要求推行“双随机、一公开”监督检查,建立“黑名单”,对失信者实行联合惩戒,请问《办法》强调的信用监管与其他监管手段有何不同?

答:加强信用监管,建立衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制是国务院的要求。《办法》通过建立“全国地质勘查行业监管服务平台”,定期采集行业信息,包括监督检查、行业自律、技术鉴定及司法等多渠道信息,实现监管服务平台与国家企业信用信息公示系统、“信用中国”网站、国家“互联网+监管”系统等多个平台信息共享,寓管于服,营造更加诚信健康的地勘行业生态和市场,维护行业秩序。这一信用监管手段与其他法律手段的监管是不同类型的行政管理措施,相互补充、并行不悖。

信用责任本质是道德责任,诚实守信,是每一个市场主体应当遵守的基本规则,违反诚信也必然承担相应的不利后果。将信用责任纳入行政管理的范畴,其实是通过行政权力来提升和促进市场诚实守信氛围,本质是德治和法治的有机结合。异常名录和严重失信主体名单就是对地质勘查单位的信用约束和惩戒,这种信用责任并不能免除其依法应当承担的其他法律责任。自然资源主管部门在监督检查时,如果发现地质勘查单位存在违法行为的,应及时立案查处;构成犯罪的,应当将案件移送有关机关,依法追究刑事责任。

问:地质勘查技术鉴定与服务是《办法》中一个独具特色的制度,请问该制度的现实意义和主要考虑是什么?

答:国务院取消地质勘查资质审批之后,从事地质勘查活动的门槛没有了,其实是想通过市场优胜劣汰机制来实现地质勘查行业的市场化发展。市场活动中最重要的是市场规则的建立。但实践证明,地质勘查活动是一种极富技术性的行为,因缺乏合法权威的认定渠道,勘查活动中的各种造假行为引起的纠纷难以及时、公正地化解,这严重破坏了地质勘查市场秩序。

因此,只有建立相应的技术鉴定与服务机制,才能从根本上解决地质勘查领域造假成本低、认定难的问题。《办法》要求各省级自然资源主管部门依托行业协会或公益性地质勘查单位,整合专家资源,探索构建本行政区内的地质勘查活动技术鉴定与市场服务机制,并纳入监管平台进行管理。这样有利于各省份因地施策,既调动了本地技术专家投身公益服务的积极性,专业的事交由专业的人员承担,并通过合法的渠道予以认定,又更有针对性地解决了区域差异,从源头上遏制造假者的造假冲动。

这种技术鉴定与服务至少可从三方面发挥社会正义的矫正功能:一是帮助市场主体自力救济。受地质勘查市场当事人委托,就地质勘查项目中的质量纠纷等进行技术鉴定,从而化解争端。二是为行政裁决提供技术支持。受行政管理机关委托,就监督检查或处理投诉举报等事项中的技术问题进行鉴定,帮助行政机关正确认定事实和裁决。三是为司法裁判提供证据支持。受人民法院委托,就有关案件中的地质勘查专业问题进行鉴定,从而有利于法院正确裁判。由此可以看出,地质勘查技术鉴定与服务机制的建立,在一定程度上打通了地质勘查领域民事、行政及司法权力救济的专业障碍,有利于维护地质勘查市场秩序,提高地质勘查工作质量。


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